作者

项先权：浙江新台州律师事务所主任，法学博士，博士后

范懿华：浙江新台州律师事务所疑案研究中心研究员，法律硕士

违约金既具有弥补守约方因对方违约遭受损失的功能即补偿性功能，又具有要求责任人承担超出被损害方损失的功能即惩罚性功能。对于违约方非因其自身等客观原因导致违约的，违约金的适用是否应以填补守约方损失为主，而非强调惩罚性？以下将结合审判实践具体分析之。

一、案情与裁判

案件名称：×虎置业集团有限公司与××县自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷案

案件来源：最高人民法院（2019）最高法民终949号民事判决

案情简介：

2012年10月19日，××县自然资源局（以下简称“国土局”）（被告、被上诉人）与×虎置业集团有限公司（以下简称“×虎公司”）（原告、上诉人）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定国土局须在2015年10月19日前交付包括县政府机关大院在内的宗地，逾期每天按×虎公司已支付土地出让价款的1‰支付违约金，土地使用年限从实际交付起算。2014年12月4日，双方签署《补充合同》，从出让地块中扣除7.3394亩城市规划道路备用地，但未明确核减手续办理期限或未交地情况下的解决方案。另根据《补充条款》，×虎公司需在三年内完成县行政中心工程，经验收合格后交付县政府，逾期三个月内每日按工程总造价2‱赔偿损失。同时，拍卖地块的交地时间推迟，推迟期间土地出让金不计利息，但需按银行贷款基准利率上浮30%计算利息，直至土地交付。2017年5月8日，×虎公司完成行政中心工程并交付使用。经查明，××县人民政府分别于2017年1月3日和2018年向市人民政府报送了关于县政府驻地迁移的请示，市人民政府随后将请示上报省人民政府。国土局在××县人民政府新址获批后，于2019年1月28日向×虎公司交付了案涉土地。县财政局支付2012年10月23日至2019年1月27日期间土地出让金利息共计1.48亿元。×虎公司曾于2014年及2016年将土地使用权抵押，抵押总额为4.96亿元。

×虎公司起诉要求国土局支付违约金，以已支付土地出让金3.98亿元为基数，从2015年10月20日起计算至2019年1月28日。一审时，×虎公司主张损失包括资金成本、配套投入、错过黄金销售期的预期利益等；上诉中称行政中心工程逾期因设计变更所致，要求按《出让合同》约定的2015年10月19日确定土地交付时间。

一审判决

福建省高级人民法院经审理后认为：国土局关于逾期交地违约金标准过高、要求调整的主张获得支持。一审法院将违约金调整为以×虎公司已支付的土地出让金398227161元为基数，自2017年5月9日至2019年1月27日按同期1年期银行贷款基准利率上浮30%计算。同时，2017年5月9日后的利息不能重复支付，应予扣减。国土局已向×虎公司支付了2017年5月9日至2019年1月27日期间按上述标准计算的利息39347000.56元，事实上履行了调整后的违约金。鉴于国土局已交付土地并支付调整后的违约金，一审法院驳回了×虎公司的诉讼请求。

二审判决

最高人民法院经审理认为：案涉土地为××县政府机关所在地，因迁址需上级审批，审批前国土局无法履行交付义务，且无违约故意。本案违约金应以弥补×虎公司实际损失为主，但证据未证明具体损失，且国土局积极履行合同，××县财政局已支付逾期交地期间利息损失。综合公平与诚实信用原则，不应再判国土局支付违约金。原审判决虽认定违约金不当，但驳回×虎公司诉求的结果正确，应予维持。

二、相关规定

《合同法》第66条（《民法典》第525条）：“当事人互负债务，没有先后履行顺序的，应当同时履行。一方在对方履行之前有权拒绝其履行请要求。一方在对方履行债务不符合约定时，有权拒绝其相应的履行请要求。”

《合同法》第67条（《民法典》第526条）：“当事人互负债务，有先后履行顺序，应当先履行债务一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行请求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行请求。”

《合同法》第107条（《民法典》第577条）：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”

《合同法》第114条第2款（《民法典》第585条第2款）：“约定的违约金低于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以适当减少。”

《合同法》第121条（《民法典》第593条）：“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当依法向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定处理。”

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号）第29条第1款[《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号）第65条第1款]：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。”

三、典型案例或做法

四、法理分析

本案中，×虎公司与国土局对案涉违约行为的违约金认定标准产生争议。本案的争议焦点为：一、本案是否属于民事诉讼受案范围；二、关于国土局是否存在逾期交地违约行为的问题；三、关于×虎公司主张国土局支付逾期交地违约金应否予以支持的问题。下文将结合审判实践做出简要分析。

首先，本案属于民事诉讼受案范围。案涉《出让合同》及《补充合同》虽由国土局作为行政机关签订，但其性质为平等主体之间基于《物权法》和《合同法》协商一致达成的民事合同，约定了双方的权利义务及违约责任。因此，因履行土地使用权《出让合同》产生的纠纷属于民事争议，应纳入民事诉讼受案范围。

其次，国土局存在逾期交付的违约行为。《合同法》第66条、第67条规定，当事人互负债务，没有先后履行顺序的，应当同时履行，一方在对方履行之前有权拒绝其履行请求。有先后履行顺序，应当先履行债务一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行请求。第一，国土局在×虎公司未交付行政中心工程期间其可行使先履行抗辩权及同时履行抗辩权，拒绝交付案涉土地。根据《出让合同》之约定，竞得人×虎公司负有承建行政中心工程的义务。×虎公司主张行政中心工程逾期系因第三方中信公司设计变更所致，但根据《合同法》第121条×虎公司不能以第三人原因违约主张抗辩。因此，国土局有权在×虎公司未履行工程交付义务前拒绝交地。第二，国土局以×虎公司未办理7.3394亩土地权属核减手续为由主张同时履行抗辩权缺乏法律依据。虽然《补充合同》约定，将7.3394亩城市规划道路备用地从原出让地块中扣除，但该合同未约定核减手续的履行期限，也未赋予国土局在核减手续完成前拒绝交地的权利。此外，同时履行抗辩权针对的是对方当事人未履行合同主给付义务，该核减义务与国土局所应承担的土地交付义务之间不具对价性。本案中×虎公司的主给付义务系依照合同约定承担的土地出让金支付义务以及行政中心承建义务而非办理核减手续。第三，国土局不能以县政府的迁址需要经过审批为由拒绝承担延期交付土地的违约责任。案涉《出让合同》及其补充条款均为将县政府迁址审批获准作为案涉土地交付的条件。在迁址审批前，国土局对于交付包括县政府机关大院在内案涉土地存在法律上履行的不能，但不能以此为由拒绝承担延期交付土地的违约责任。因此，国土局在×虎公司交付行政中心工程后未及时交地，构成违约。

最后，×虎公司主张国土局支付逾期交地违约金不应支持。《合同法》第114条第2款规定，约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第29条第1款规定，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等多种因素，并作出裁决。第一，关于×虎公司的实际损失。×虎公司主张的损失包括土地出让金资金成本、配套资金投入、预期利益损失及错过销售黄金周期等，但未能提供充分证据证明其实际损失。此外，×虎公司将土地使用权抵押获取贷款，且未证明贷款利率高于市场水平，其资金占用损失的主张不成立，故×虎公司应承担举证不能的责任。第二，关于国土局的过错程度。《行政区划管理条例》第8条规定，县、不设区的市、市辖区人民政府驻地的迁移，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批。案涉土地作为原政府机关所在地，迁址需要上级部门审批。国土局因县政府迁址审批未获通过而无法交付土地，属于客观不能，而非主观违约。违约金的适用应以填补守约方损失为主，而非惩罚性功能。第三，关于合同履行情况及预期利益。根据《出让合同》的约定，国土局主要义务包括交付土地及在未交付土地期间按照约定标准支付利息。国土局在迁址审批通过后及时交付土地，并按约支付未交付期间的利息，已在能力范围内积极履行了合同义务。此外，土地使用年期自实际交付日起算，逾期交地未影响×虎公司未来开发收益。因此，不应再判决国土局承担违约金。