2021年6月26日，“营商环境法治化高峰论坛（2021）”在浙江台州举行。主题为“新时代·新发展·新思想：营商环境法治化、标准化与治理现代化”。

论坛由中国政法大学地方立法与政府法制研究中心、华东政法大学法律学院、中国计量大学法学院和浙江新台州律师事务所等单位联合主办，来自国家司法部、国家市场监督管理总局、全国各地各级政法机关与研究机构、实务单位，以及北京大学、中国人民大学、中国政法大学、华东政法大学、海南大学、中国计量大学等二十余所高校的代表与专家参加了论坛。

西北大学法学院副教授赵海怡作了题为“企业视角下地方营商制度环境实证研究”的精彩演讲。

发言嘉宾介绍： 赵海怡，西北大学法学院副教授

演讲实录全文如下：

大家下午好！

按照主办方安排，每个发言人只有非常有限的时间，我只好直接进入主题了。今天我向大家汇报的研究主题是《企业视角下地方营商制度环境实证研究》。我国的这个营商环境优化工作大概经历了这样一个过程，2017年世界银行发布营商环境评估报告，中国在全球众多国家与地区中排名仅第78位，此后围绕提升中国营商环境排名，我国进行了大量的工作。截至到2019年10月，我国在世行报告中的营商环境排名已经大幅度提升到第31位。

围绕营商环境优化工作，习近平总书记提出了市场化、法治化、国际化三个优化方向，在市场化、国家化方面我们国家做了相当多的工作，但是在法治化方面，我们的主要工作还都只是围绕世界银行营商环境评估指标体系中的少数几个法治指标，例如保护少数投资者、合同执行等等。中国在世界银行营商环境报告中排名已经上升到第31为了，下一步的法治化营商环境优化工作如何展开？

在当前的国际国内形势下，下一步我国经济发展内循环体系健康发展将越来越重要，在世行评价标准难以提供有效引导的情况下，我们国内的法治化营商环境优化工作到底该怎么做？我们各个省基本上都出台了自己本省的优化营商环境条例，可能采用地方法规的形式，也可能是地方政府规章的形式。那么我们有一个比较好奇的问题，就是我们从中央到地方这么多一系列的营商环境的制度建设，整个营商环境的主要的服务对象——企业，是不是满意？

我们带着这个问题在全国范围内选择了近500家企业进行了问卷调查，问卷结果让我们比较惊讶。从问卷结果看企业满意度并不高，特别是我们预期作为中国营商环境标杆的上海，企业满意度反而还低于重庆市。那么到底企业为什么不满意，具体他对什么样的制度不满意？现在我们的制度供给与企业需求之间还有什么样的差距？这是值得进一步研究的问题。当然我们发现因为这个问卷调查这种调研方式本身的局限性，通过问卷方式我们可能找不到答案，那我们就准备在现有的研究当中去寻找答案。

现有的营商环境评估研究，可以概括为经济学和法学两个方向，经济学开展的比较早，他们对经济发展的法治环境也进行了长期的评估，但是在他们的评估当中，法治环境或者法治因素就是他们综合评价当中非常微小的指标，而且因为经济学特别强调数据的可得性与完美性，他们在考察法治环境的时候，往往会选择一些简化而容易得到数据的指标，例如万人拥有律师数、一审案件结案率等等。但是从我们法学角度来看，我们很清楚这样的指标实际上不能够充分反应地方的营商环境。

从法学角度进行法治评估的研究可以概括为全国性的法治综合评估和法治地方评估。在全国性法治评估研究方面，中国政法大学每年都会发布司法文明指数报告，中国人民大学也会发布中国法律发展报告；在地方性法治评估研究方面，有浙江余杭法治指数、法治北京、法治上海、法治昆明等地方法治评估实践。但是法学角度的评估大多是从社会公众的视角展开的，也就是说更关心的是社会公众关心的方向，例如反腐倡廉、多元化纠纷解决等等，但是这些问题与企业运营所关心的问题存在一定差异，调研中我们发现与这些法治主题相比，企业更关心地方投资待遇、投资促进措施、人才待遇、技术保护等方面的问题，而这些问题在法治评估中却没有充分的关注。在现有研究当中找不到答案，我们只能抱着无知者无畏的态度，自己想办法去构建一个指标评估体系来进一步探寻问题的答案。

在构建中国营商法治环境评价指标体系的时候，我国首先考虑的、也是最重要的一点是希望聚焦营商环境优化中的法治化方向，也就是说我们希望构建的不是一个营商环境综合评价指标，而是专注于营商环境中法治因素的评价指标体系。

构建“法治化”营商环境评价指标体系，首先要面对的的问题，就是营商法治环境可以或者应当给企业提供哪些保障？换句话说，企业需要营商法治环境提给他们什么样的保障？企业评价营商法治环境的标准是什么？我们在实践调查中发现企业更关心地方政府给多少优惠、多少帮扶、多少便利。但给多少优惠、多少帮扶这样的问题由地方的经济发展需要和财政能力决定，不由法律制度决定。

因此我们经过研究认为这个法治环境对于企业来说，最为重要的作用是给企业一个稳定的制度预期，也就是说企业需要政府以稳定的制度方式告诉企业政府允许企业做什么、不允许做什么，企业做什么样的事情政府将给与什么样的回应？是给予企业奖励、帮扶类的激励措施？还是给与企业惩罚、阻止类的威慑措施？简单的说，制度的主要作用是企业了解可为与不可为、鼓励为与不支持为、禁止为之间边界的红线。

我们构建的评价指标体系以此为基点，以地方政府制度是否实现了企业优惠扶持措施制度化（明确、公开、全面、稳定）、是否实现了地方政府经济服务与监管措施制度化（明确、公开、全面、稳定）、是否为企业和社会公众提供了对地方经济制度提出异议或寻求救济的非诉讼恰当渠道作为评价地方营商法治环境的评价标准。在这样的评价标准下，我们主要通过个别访谈和问卷调查的方式来了解企业的需求，并进行了评价指标的初选复选和筛选，构建了主观和客观两个指标体系。

我们选择了上海、郑州、重庆、成都和西安5个国家中心城市进行了初步测评。下图为部分测评结果。

那么经过这样一个评估，我们发现了什么？我们发现目前的地方制度供给与企业需求之间的差距主要表现在这样几个方面：

第一，地方制度的供给方向不能满足企业的需求，评估结果显示地方制度数量巨大，大部分城市明显表现出奖励激励制度过多，而服务于监管类制度不足的问题。

第二，地方制度内容不能满足企业运营需要，大量的地方政府规范性文件只有“应当XX”的规定，没有明确企业的权利义务，没有明确具体程序、没有明确奖惩方式和奖惩强度等。

第三个问题是，地方制度的载体形式不能满足企业需要。地方营商法治环境的主要制度载体是“未被立法法直接赋予法律效力”的地方政府规范性文件，大量的规范性文件缺乏法制化思维，注意我们用的是制度的制，不是法治的治，也就是说我们强调的不是有没有授权或者违反程序、违反上位法规定之类的问题，而是说它缺乏一个法律制度应有的基本信息，比如说时效性，它适用的范围，它的意见反馈渠道等等通通都没有。

最后，我们的研究得到了哪些研究启示。简单的说，在优化地方营商法治环境问题上，我们发现关键节点恰恰是不被法学学者认为属于法律的、处于整个现代化国家治理制度体系“制度末梢”的各级各类地方政府规划性文件。它们虽然不属于立法法直接赋予法律效力的制度，但它是决定微观主体所关心的“制度细节”的关键性节点，是国家经济干预决策实际影响企业决策的关键性节点，是国家治理国策通过各级各类制度层层落实、最终与微观主体权利义务有效对接的关键性节点，是决定地方制度供给能否满足企业运营需要的关键性节点、是营商环境优化领域全面完善现代化国家治理体系和提升国家治理能力的重要着力点。

感谢大家聆听，抱歉超时了，谢谢。

（图：论坛合影留念）